规划中的“大都市”冲动：先穿鞋还是先穿袜？
来源: 中国经济周刊
目前，全国有183个城市提出建“现代化国际大都市”的目标，30多个城市提出要建中心商务区。一方面是中央强调宏观调控，节约紧缺资源，另一方面却是地方强调加快发展，此种矛盾如何协调？被誉为“圈地运动”幕后真凶的“城市规划”又应如何演绎自己的角色？
土耳其诗人纳乔姆·希格梅有一句名言：“人一生中有两样东西是永远不能忘却的，这就是母亲的面孔和城市的面貌。” 但是当城市由小变大，各式形态的建筑时刻刷新着城市的面貌，身居其中的城市人渐渐感觉不到城市的面貌了。又如何能去不忘却？
是城市规划出了问题吗？
7月份，国土资源部公布全国土地规划编修的计划，并指出很多城市规划超越土地规划，警告要防止地方政府利用城市规划变相“圈地”。全国即将展开第三轮土地规划消息公布之际，舆论再一次发起寻找“圈地运动”幕后真凶行动，这一次倒霉的是城市规划。
城市规划成“圈地工具”？
李立是山东某城的城市规划设计师，作为一个规划师，他对大家把“圈地”运动矛头指向城市规划感到不解。“从各种媒体上的相关新闻的标题就可看出，舆论似乎进一步确定了城市规划对圈地应负首要责任。 凭什么说城市规划是圈地运动的恶首？”他向《中国经济周刊》报怨。
7月，国土资源部公布全国土地规划编修的计划，并指出很多城市规划超越土地规划，警告要防止地方政府利用城市规划变相“圈地”。于是， 舆论的声音蜂拥而至，开始了对城市规划与土地规划矛盾问题的讨论。
面对媒体对城市规划的批评越来越多，城市规划师自然难离谴责风暴。想当年，城市规划师被尊称为“城市美容师”，如今，美容师却落得了一个“圈地运动”幕后真凶的下场，这种角色转换的确不容易让人接受。近来，城市规划整体都在经受挑战和检讨。讨伐的声音不绝于耳。北京市城市规划设计研究院原副院长董光器在一个论坛上毫不讳言地表示：“城市总体规划已被指责成是一个‘圈地工具’。”
据悉，目前全国各类开发区6000多个，规划占地面积达到3.6万平方公里。全国现有闲置土地、空闲土地、批而未用闲置地400万亩，闲置率7.8%。很多开发区实质上圈而不用，成为了土地利用总体规划修编中提到的土地流失非常严重部分。
中国城市规划设计研究院副院长李迅有一句很经典的话“城市规划用好了是对，用不好是罪。” 但是否能说土地资源浪费主要是由城市规划一手造成的？
毛病出在“筑巢引鸟”
“现在很多开发商都在围绕搞城市规划的人转，都在圈地，这是不正常的。城市规划要防止成为某些利益集团和当权人利益的代言人，要保证客观、公正，真正从公众利益出发，代表公众利益。”业内一位研究区域经济的专家在接受《中国经济周刊》采访时把矛头直指城市规划。
而中国城市规划设计研究院副院长李迅认为，造成圈地最重要的不在于规划本身，规划既是调控手段也是治理手段。但是如果带有一定的目的去规划，就有可能被用于圈地。
据《中国经济周刊》了解，现在很多城市实际上是在拿土地作为资本，而且以地生财，比如拿土地招商引资，业内由此形成一种说法叫“筑巢引鸟”。前几年出现的开发区热，确实造成了土地浪费，毛病也出在“筑巢引鸟”上。土地是一个城市必要的资源和要素，可是土地又不能成为城市财源的最主要的来源，特别是有些中小城市，现在相当程度还要以土地为城市财政的收入。“这是客观体制造成的。解决的办法就是城市的财力要慢慢做到不完全依赖土地。”中国城市规划设计院学术顾问邹德慈教授告诉《中国经济周刊》。
另据《中国经济周刊》了解，目前我国的城市战略性长期规划，制定期限长达20年。在今天市场经济体制下，由于存在很多不确定因素，这种长达20年的规划并不适应不断发展变化的时代。“造成土地早圈地、多圈地的原因之一，就是批准20年的土地规划这个做法存在问题，解决的办法是用近期5年建设规划来安排土地，就是说按照5年的需要准备土地。这个近期5年建设规划和我们5年社会经济发展规划相配合，比较实一点。” 邹德慈如是说。
城市规划与土地规划：先穿鞋还是先穿袜？
其实，争论城市规划和土地规划的矛盾在学术界内部已经将近一年，大家争论的焦点集中在城市规划和土地规划到底谁从属于谁。
相对于前两轮，7月宣布即将开始的第三轮土地利用总体规划修编更多的与城市规划联系到一起。第三轮规划主要是对以前的土地过度浪费进行严格管理，以实现土地的集约利用。与此同时，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调和衔接，强调城市总体规划中建设用地的规模、范围与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围应一致。
但是，国土部门强调土地数量指标控制，城市规划部门强调土地空间布局使用指引；城市规划立足于城市发展，土地规划立足于约束和保障。城市总体规划修编与土地利用总体规划如何才能衔接得好呢？
国土资源部一位司长有一个形象的描述：“从规划角度，首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划。然后在大圈里面画具体的小圈子，这就是城市规划。”
但是邹德慈教授对此却有不同看法，他向《中国经济周刊》表示，“土地规划应该以城市规划为主。因为土地管理部门不了解城市规划，因此要服从城市规划。但是城市规划不意味着浪费土地，城市规划的土地利用主张的是合理。合理是最大的节约。但城市规划不能简单地认为减量就是节约，土地的利用还要兼顾环境，比如盖房子，一定的间距是必要的，它需要阳光、空气、绿地，不能说为了省地，越密越好，这样就会走到另一个极端，就不是真正的节约了。”
“城市总体规划与土地利用总体规划该要达到协调和衔接，应该是‘三规合一’，即‘城市规划’、‘土地规划’和‘经济和社会发展五年规划’要和谐统一。过去的规划，很少做经济的成本和效益的分析。任何一个空间的使用，在现实中面临着多种选择，因此，今后的城市规划，我们必须做可靠的科学的综合的成本和效益分析。”杨开忠对此向《中国经济周刊》发表了自己的见解。
据《中国经济周刊》了解，截至2004年12月30日，由国务院审批总体规划的86个城市中，正在修编城市总体规划的城市有34个，已经编完上报11个，1996年以后批复的41个中，有10个左右城市在重新启动修编。7个月之后，截至7月6日，又有19个城市加入了修编的行列中，正在修编城市总体规划的城市达到了53个。
在不久前召开的全国城市总体规划修编工作会议上，副总理曾培炎在会上呼吁各地按构建和谐社会的要求，端正城市规划指导思想，促进城市健康发展。他提出要把“建设宜居城市”作为城市规划的重要内容。城市规划是城市建设的龙头。一项产业发展的失误，十年可以调整过来。一个城市规划的失误，千年难以弥补。
对话
城市规划能否解决城市盲目发展问题
主持人：《中国经济周刊》记者王红茹
嘉宾：
邹德慈
中国城市规划设计院学术顾问、教授
杨开忠
北京大学中国区域经济研究中心主任
牛凤瑞
中国社会科学院城市发展与环境研究
中心主任
陈为邦
中国城市规划学会副理事长、教授
中国会有多少个“国际大都市”
主持人：日前，全国竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标。您认为这现实吗？如何看待这一现象？
邹德慈：这183个城市提出建立“现代化国际大都市”是根本不可能实现的。尽管国际上并没有一个规范和标准来说明什么样的城市才能成为国际大都市，但是研究城市规划的学术界对国际化城市还是有界定的。一般来说，每个国家在世界上占有一定地位的国际化大都市不是很多。到目前中国被公认为具有国际性大都市特征的城市也只有上海、北京和香港。在全球化趋势下，很多城市的经济、文化、科技跟国外都有很多交流，都带点国际性，但并不能就此定位为国际化大都市。
杨开忠：国际大都市是在全球不同衡量尺度范围内具有一定支配和控制能力的城市，根据城市不同的支配能力具有不同的类型。国际化大都市有综合性和专业性之分。综合性的国际大都市，大家公认的有纽约、东京、伦敦等；专业性的国际大都市，是指在文化、经济活动方面有一定影响的国际化大都市。应该看到，随着未来中国经济的崛起，会出现一系列国际化大都市，但要对其功能的定位、空间的影响范围有清醒的认识。
牛凤瑞：我不认为中国只可能出现一两个或两三个国际化大都市。因为中国有13亿人口、960万平方公里的土地，一个省就相当于欧洲一个大国的幅员面积和人口，因此中国会出现数个国际大都市，应该说是中国经济社会发展的一个必然现象。国际大都市并不见得都像纽约、伦敦、东京这样的具有全球影响的城市，还有一些属于具有地区性的城市和专业性城市。我们的思路应该放宽一些，不要过多地责备和批评。只是在操作上，有一个步骤和过程，不可能是一步到位的。
陈为邦：183个城市提出建立“现代化国际大都市”，显然是脱离实际的。现代化国际大都市不是我们主观意想就可以建设起来的，有很多客观的条件在里面，特别是经济的凝聚力和辐射力都具有国际性。城市的发展，能否成为国际化大都市，要从城市经济的实力、产业结构、国际化的水平，以及它在国际经济社会活动当中的地位和作用来判断，这些都是客观的、有条件的。现在这183个城市都要争取，反映出一定的盲目性，需要降一点温，从更加从实际的角度考虑问题。
“国际大都市”需要什么条件？
主持人：原阜阳地委书记王怀忠为了把阜阳建成“国际大都市”，耗资3亿2千万元建一个国际大机场。政府官员、师、农民每人均被摊派数百元的机场建设费。但机场勉强运营一年，就被迫关闭，现在杂草丛生、野兽出没，而地方财政欠了一屁股债。建立国际性大都市需要具备什么样的条件？
邹德慈：一般而言，首先在自己国家里，在经济上、政治上占有重要地位；其次，这些城市一般都有比较多的国际联系和交往，比如，一些跨国公司和大的企业集团在这个城市进驻，在金融、保险等方面都比较发达。国内大城市的发展并不见得非要有“国际性大都市”这顶帽子。
杨开忠：这和一个城市在世界经济的潜在地位和作用密切联系，也跟这个地区社会经济发展的各种要素条件联系在一起。建立国际大都市，从理论上可以概括为5个方面的条件：生产要素和资源条件；这个地区市场的结构，包括市场结构背后的文化；有效的区域性市场规模和特性；各个方面活动的配套条件；地理位置，特别是与国际社会接触的地理位置。
牛凤瑞：建立国际化大都市，首要的是经济实力。经济实力是建立国际化大都市一个非常重要的指标，说白了，也就是其经济外向度。城市定位有些是主观的，但主要还是从客观实际出发。定位有没有可行性，取决于城市本身的基本资源禀赋和客观条件，而不是取决于某些领导的空想。
陈为邦：这个问题国际上没有很明确的界限，但起码有这几条：一是经济实力；二是基础设施，尤其是对外交通和航空等方面的条件要非常好；三是金融，在国际经济方面往往是国际金融的中心；四是文化。这四个方面都不是自身能解决的，需要从区域方面解决，实际上要求我们国家尽快开展区域规划，把全国的经济社会发展的结构在空间上落实下来，现在更重要和急需的是跨行政区的一些地区的区域规划的开展。大家都从自己行政区范围内考虑问题，势必有一定的局限性。通过区域规划，可以防止城市普遍存在的产业结构雷同、大型基础设施重复建设的巨大浪费等问题。
《编制办法》功效有多大？
主持人：现行《城市规划编制办法》目前正在修订，已进入征求意见阶段。现在的问题是，中央强调宏观调控，而地方强调的是加快发展，《城市规划编制办法》能有效解决有的城市盲目追求高速度和高标准问题吗？
邹德慈：《城市规划编制办法》是政府很重要的工具，对政府的宏观调控、经济环境以至于文化是能够起一定作用的，但如果把全部问题都寄托在《城市规划编制办法》上，未免太简单，也是不切实际的。因为城市规划有其基本原理，这些原理并不是编制的这些专家不懂，而是城市的执政者、决策者往往并不太清楚。有的城市盲目追求高速度和高标准，主要也是领导的观念问题。
杨开忠：我觉得《城市规划编制办法》很难有效解决有的城市盲目追求高速度和高标准问题。首先，《城市规划编制办法》本身是一个技术问题，而一些城市盲目追求高增长、高标准，在很大程度上，是一个内生于我们经济和社会发展制度安排、体制安排的一些具体的问题；其次，《城市规划编制办法》不是一个城市经济、社会的全面系统的规划，而主要是一个空间的规划，实际上解决的是一个城市的空间问题，所以，很难控制有些城市发展的盲目性。
牛凤瑞：现在通过一个《城市规划编制办法》来解决有的城市盲目追求高速度和高标准问题，期望值有些太高了。当然，《城市规划编制办法》肯定会发挥正面的积极作用，但是一个法律和法规不可能包治百病。
陈为邦：《城市规划编制办法》对于解决规划方面存在的问题，应该是有帮助的。但是关键还是地方领导的指导思想。城市规划实际上人为因素比较强。编制城市近期规划，今年是一个关键时期，各地都在制订十一五规划，怎么把城市规划和十一五规划有机结合起来，主要得从数量、比例、速度和空间的规划方面结合考虑，提高规划质量，这一点很重要。
资料：
修订后的《城市规划编制办法》
修订后的《城市规划编制办法》包括五个章节，第一章是总则，明确了城市规划编制工作必须遵循的基本原则。第二章是城市规划编制组织，主要目的是规范城市规划的编制程序，从制度上防止在城市规划修编和调整中的随意性。第三章是城市规划编制要求，明确了城市规划编制的指导思想，保证规划编制的科学性、规范性。第四章是城市规划编制内容，包括城市总体规划、城市近期建设规划、城市分区规划、城市详细规划的编制内容。第五章是附则。