中国农村社会工作专业性与行政性的悖论研究
——基于两类农村社会工作实践的案例分析
1．研究缘起
中国广大的农村地区作为一个巨大的的社会存在，自古以来是中国社会的根基所在。近十年来，在政府的强势建构、高校教师和一线实务工作者等的共同努力下，中国社会工作步入了一个快速发展期，其专业化、职业化和制度化的进程取得了长足发展。作为社会工作体系重要组成部分的农村社会工作，在这个“黄金”发展期也有了一定的突破，部分高校、政府部门以及NGO深入偏远落后的农村社区开展形式多样的社区服务，为农村社会工作的发展积累了宝贵的经验，影响力较大的有香港理工大学应用社会科学系与云南大学社会工作系在云南合作推行的“绿寨案例”、 江西万载县的“万载模式”、 长沙民政职业技术学院社会工作系推行的“苗寨案例”以及香港的某NGO深在滇西某少数民族行政村开展的“松口案例”等。虽然农村社会工作已经有了一定程度的发展，但是和城市相比，其发展在覆盖面、专业化、职业化等方面严重滞后，而当前农村地区存在的“三留问题”、失地农民再就业问题、老龄化问题以及经济、教育、文化、卫生等社会事业的衰败问题，依靠传统的行政化的方式进行社会管理和社会控制已经显得无能为力，急需社会工作的介入。
当前已经进入农村的社会工作服务机构在工作的过程中也面临着诸多问题和挑战，其中“本土化”问题的最受关注，这个问题在学术界的讨论一直持续不断，而且争议较大，作为“舶来品”的社会工作如何与中国独特的政治、文化和社会体制相融合是一个很大的挑战，而这个问题直接影响到当前中国农村社会工作的模式，这方面比较有影响力的观点有王思斌的“嵌入论”、李迎生和方舒的“转型论”、时立荣的“分层论”、刘威的“文化调试论”、郭伟和的“不可共约论”。纵览当前学术界的研究成果，关于专业性社会工作和行政性社会工作两种不同工作模式之间的融合尚未探索出一个理想的思路和方法。同时，学术界对社会工作本土化问题的研究大多是在一般意义上进行的，即没有具体划分城市社会工作和农村社会工作，进行分类比较研究，而笔者认为这是一个很大的缺憾，因为农村社会工作的本土化任务更加艰巨，村民自治领域存在的诸多问题对于社会工作的影响不可避免，尤其是农村地区存在的“不合法”的治理结构会导致专业性社会工作无法有效的推行；而依赖政府的传统行政性社会工作虽然可以获得体制内资源的支持而顺利发展，但是由于其行政化的工作程序和模式，因而无法达到专业性社会工作推动社会公平正义的使命和目标。总体而言，两类农村社会工作（专业性农村社会工作和行政性农村社会工作）在发展过程中都存在悖论，为了推动农村社会工作健康合理的发展，有必要对该问题进行系统化的研究。
本研究在对两类农村社会工作的优缺点和悖论进行阐述的基础之上，从基层社会结构入手分析导致这种悖论产生的根源所在，同时结合专业的知识和理念，提出解决当前农村社会工作中存在问题的合理对策和建议，进而有效的推动专业性社会工作与行政性社会工作及基层政府之间良好的互助合作关系，在此基础上发挥社会工作在农村地区的作用，预防和缓解现代化过程中农村地区的出现的种种问题和矛盾。从理论的角度而言，作为一门科学的助人专业和职业，农村社会工作离不开理论的支撑。本文通过对两个案例的解剖，总结对农村社会工作的模式、过程和效果，对于推动农村社会工作的发展起到理论铺垫的作用；第二，本文从制度和结构的视角入手探讨中国农村社会工作的发展模式，强调农村社工作中，各工作主体与基层政府的沟通以及提高农村权利意识的重要性，这对于社会工作的沟通理论和增权理论在实践中的应用和发展有积极的作用。
2.理论依据和研究方法
2.1.1权变理论
权变理论是20世纪60年代在经验主义学派的基础上发展而来的一套管理理论体系。它是管理学中以具体情况和具体对策的应变思想为基调而做出管理行为的一种理论。权变理论认为不存在一种永世不变、适应任何情境的管理方式。权变要求的就是应根据环境条件的不同而适当做出调整和变化。只有依据不同的领导情境和被领导者，适宜地选择和采取不同的领导行为和方式，才能取得最佳的领导效能。
权变理论对农村社会工作的启示是：首先，农村社会工作应根据所在地区的具体政治、经济、文化以及受助群体的特征环境来适时的选择社会工作的专业模式和服务方法，不可用一成不变的专业实践模式去服务所有的农村地区；其次，以权变理论为取向的农村社会工作应重视农村社会工作者的培养。在本文中，专业性农村社会工作正是没能以权变理论作为指导，在项目推行过程中结合当地的实际情况做出及时的调整，在一定程度上导致了项目的失败。
社会资本理论兴盛于二十世纪六七十年代。社会资本的概念的界定具有多重视角，包括微观、中观和宏观三个层面。布迪厄在社会网络的基础上将社会资本定义为“当一个人拥有某种持久性的关系网络时，这个由相互熟悉的人组成的关系网络就意味着他实际或潜在所拥有的资源”。因此，一个人拥有的社会资本量的衡量既取决于其调动资源关系网络的规模，也取决于这个网络内人群拥有资本的数量。社会资本并不是天然产生的，而是通过持续性的构建、经营，有意识地笼络、交往与反复协调才能形成。
社会资本理论对农村社会工作的启示是：第一，农村社会工作要致力于农村社区社会资本的构建，增强村民之间的互助机制；第二，在农村社会工作服务的过程中，需要努力重视和利用政府相关的政策和资源。本文中行政性社会工作所拥有的社会资本主要来源于当地政府，这种政治资本在很大程度上对项目的发展起到了促进作用；而专业性社会工作拥有知识资本，但缺乏足够的政治资本，在项目运作过程中很少得到来自政府的帮助，进而不利于项目的顺利开展。
充权理论在20世纪70年代开始应用于社会工作专业中，以1976年所罗门的《黑人充权：受压迫社区中的社会工作》一书的出版为标志。所罗门认为，充权是一个处理问题中特殊障碍的过程，是对受到了外在社会污名化团体的重新界定，从而促使团体内的成员全新认识自己的团体，以达到增强自信和自尊的目的。同时他还强调充权是一个减少无权感的过程，主要方法是通过发现“无权的一群”的权利障碍，帮助这一群体消除非直接权力障碍（如形象低落、无助感、宿命观）的效果与直接权力障碍来进行操作。
充权理论对农村社会工作的启示是：面对农村地区的大量弱势群体，社会工作者应该充分肯定他们的潜能，通过专业服务活动有效开发社区资源，增强案主的权利感和自信心，培养其自主参与和决定社区发展事务的意识和能力。
文献研究法主要指查阅和搜集大量专业及相关书籍、学术论文和网络资料，并对这些资料进行鉴别和整理，并通过对文献的研究，形成对事实科学认识的方法。在本研究中，主要是通过互联网、图书馆等途径收集和整理有关农村社会工作发展的各种文章和图书资料，其内容包括国内外农村社会工作的发展史、价值体系和理论、实务模式、研究现状及经典案例等。
案例分析法又称个案研究法，这种研究方法主要是从研究对象中选取一个或几个个体（如个人、家庭、企业、社区、班组等）进行深入、细致的调查。它的主要作用是详细描述某一具体对象的全貌，了解事物发展、变化的全过程，以少量典型来概括和反映总体，从特殊性中发现一般性。本研究通过收集到的农村社会工作案例进行分类取舍，从中选取符合本研究主旨的经典案例，对所选取的两个案例进行分类。在此基础上，结合专业知识对于两个案例中涉及到的专业性社会工作和行政性社会工作的性质、特征、方法、理念等方面进行比较和分析，探讨这两类社会工作在中国当前的农村社会实践当中存在的问题及原因。
该案例来源于互联网，属于一份尚未出版的参与式社区发展项目报告，项目由国内一家名为云南省生物多样性和传统知识研究会（CBIK）的NGO实施。
项目背景和目标。吉沙村背靠千湖山，隶属于云南香格里拉县小中甸乡团结村。千湖山海拔3900多米，山上有吉沙的神山和圣湖。20世纪60年代以来这片原始森林的大量砍伐导致当地的环境恶化，并使吉沙村深受其害。后来又有开发商觊觎这片土地，想搞旅游开发。吉沙村民为森林禁伐后生计来源的减少和外来开发者的到来感到焦虑。
了解到吉沙所面临的困境，2001年，CBIK决定在这里开展以社区为基础的生态旅游。目的是希望通过这个扶贫项目改善村民的生活，并保护千湖山的自然环境。项目的主要内容包括：建立项目管理委员会，提高村民管理生态旅游项目的能力；帮助修建一座藏式招待所；研究和记录吉沙的文化与自然资源。藏式招待所建好后是吉沙村全体村民的集体财产，旅游项目的经济收入亦属全体村民所有。
与政府的第一次沟通。县政府对CBIK的项目表示支持，虽然此后并没有为项目提供任何实质性的帮助，但态度是肯定的；乡政府的态度则有些不情愿，虽然也表示欢迎NGO在当地开展扶贫项目，但由于吉沙村的情况比较特殊，有一家开发公司已经与乡政府签订了一项合作开发当地旅游资源的协议，他们希望CBIK能够选择另一个村庄作为示范点，以避免引起与公司的冲突。但是项目的设计与申请是结合专业知识背景与吉沙村所面临的实际问题的基础上完成的，即吉沙村存在的问题需要专业社会工作的介入，同时该问题属于CBIK的工作领域，所以不能轻易更改地点。
村民的疑惑。CBIK为项目而召开的村民大会引发出村庄许多潜藏的矛盾。开始有的村民不相信有这样的好事，因为他们以前与外来机构打交道总是吃亏多，但CBIK却免费帮助吉沙村建招待所、发展旅游事业。继而，村民又担心CBIK一旦撤出以后，招待所的归属权和收入的分配权被少数人把持。因为村里的财务一直没有公开，村民对此早有不满。吉沙村有两位社长，其中一位对项目十分支持，但也因此承受着许多压力。当开发商介入时，又多了一重上级政府的压力，而与开发商的合同签订之后，两位社长正式退出了项目组。
开发商的影响。后期开发商的介入则使问题进一步复杂。据CBIK了解，开发商与乡政府之间曾在1999年达成一个有关承包吉沙村千湖山风景区土地使用开发权的协议。但大多数村民对这个协议的内容都不了解。此外根据相关法律规定，乡政府没有权限批准国有林或集体林的土地承包及转让。因此事实上这是个不符合法律程序的协议，但开发商的承诺对急于招商引资的政府有很大的吸引力。随着CBIK项目的进行，开发商开始不满，并通过乡政府与CBIK进行协商。
乡政府的协调。在乡政府的协调下，开发商与CBIK进行了第一次谈判。开发商认定自己签署合同在先，而质疑CBIK项目的合法性；CBIK则声称自身为非营利组织，所开展项目纯以扶贫为目的，公司与乡政府签订的合同不是CBIK能否在吉沙村实施扶贫项目的前提。最后乡政府打圆场，认为双方的目的没有矛盾和冲突。
CBIK最后获得了乡政府的介绍信。开发商则与吉沙村签订了土地承包合同，然而从合同签订的程序看，颇有不符合法律规定之处，比如没有召开村民大会，只有少数村民在合同上按了手印，合同的很多条款也不利于村民权利的维护。但村民缺少相关的法律法规知识，内部尚存在意见分歧，社区公共事务的决策方面还没有建立起民主的参与和监督机制。
经过一段时间反省，CBIK重新为自身找到定位。他们认识到问题的关键在于村民是否有能力作出有利于自身也有利于社区的选择。当村民能够获得足够的信息，社区内部能有更充分的沟通和协商，也即村民的知情权和参与权能获得更好的保证，他们所作出的选择也将对自身、对社区更有利。
案例二来源于郭伟和对淇县大学生村官的实地调研。第一个典型代表是发展乡村民办初级教育和推动乡村食用菌协会的袁河。他毕业于河南省一所农业专科学校，学的是化工工艺师范专业。在他身上能够体现出县里提出的项目立官的精神，但他选择的不是经济发展项目，而是结合自己的师范类专业背景创办了一个旭日幼儿园，后来又发展成为一个完小，目的是为村里的孩子提供一个高素质的基础教育。而这个完小的创办过程确实体现了县里提出的“三带一帮”的帮扶机制，“我办幼儿园时，我找尚书记，县组织部给协调用地，也答应给协调拉电、跑资金，支持我开展工作”。
他还积极推动成立了黄村食用菌协会。这个村从20世纪80年代就开始从事食用菌的种植，但是长期以来各自为战，价格混乱、没有销路。他和村里的一个副支书成立了一个加工厂：统一供种和收购，然后加工、处理、远途销售。成立协会以后做到了价格统一、集中供种、技术指导、每月培训一次”，通过种办法，全村180户种植户每户一年就是2万元净收入。
第二个典型代表是推行“公司加协会加农户”的胜利。他毕业于河南省畜牧业专科学校，父亲是一个长期的蛋鸡养殖专业户。2003年当时的高村镇镇长召见了他，动员他报名应聘大学生村官，经过招聘程序，被任命为村主任助理。
胜利的理想也是首先个人致富然后带动农民致富，并不想去触动村里的权力结构。他跟袁河一样，只是想尽快利用自己的特殊身份和社会关系资本，加上自己家的蛋鸡养殖传统和自己所学的专业，尽快扩大蛋鸡养殖和加工的规模。问他如何带动村民一起致富，他说：“我想在工厂办起来后，让本村的村民入股；而对于外村的农户，实行公司加农户的模式，我们提供种鸡，农户养殖，我们回收鸡蛋，同时提供技术指导和防疫服务等。测算，今年1只鸡收入30元，一户养殖500到1000只，一年可以有1.5万到3万收入。我们上了这个蛋品加工设备以后，可以保证回收鸡蛋，用来加工成蛋粉、蛋酶等，市场前景很好”。
问他是否有意竞选村里的干部，他说：“我将成为正式党员，也会被任命为副支书，我会支持村里的工作，但是我的重心在办好企业，没有想去做支书、村长，事业上会冲突。我会用自己挣的钱去资助村里的公益事业，比如修路灯和其他公益”。
通过以上案例的介绍，可以看出案例一是专业社会工作的典型代表，它独立于现存的政治体制，以专业的价值、理念、宗旨和方法作为实践的准则；案例二属于行政化、非专业性的社会工作，它嵌入于当前的政治体制，依照行政的原则和方法办事。接下来本文通过比较两个案例中的项目来源、项目目标、项目发展过程以及结果、介入取向，从中发现二者的区别及各自的优势及不足，进而探讨两种工作模式的发展方向和趋势。
案例一中的吉沙村，拥有得天独厚、美妙绝伦的旅游资源，但是由于历史原因，村庄世代赖以生存的环境遭到了极大的破坏，而且由于村民不善经营和管理等原因，旅游收入并没有为改善村民的生计起到应有作用，而且人与环境的矛盾日益突出。CBIK便是一个致力于社区参与式发展，通过提高当地社区管理资源能力和发展生计，以建立一个民主、生态和多元文化共存的社区为组织目标。而沙吉村所面临的问题恰好符合其组织的发展目标和工作范畴，在项目开始前已经对该村有过详细的社会调查，所以最终确定将该村作为示范点来施行生态旅游项目有一个科学合理的论证过程，而这也正是NGO通用的理念和方法，其所选定的社区必须要有一定的代表性和示范意义。从中可以看出，案例一中的项目来源一方面是CBIK的组织目标和价值的体现，另外一方面沙吉村所面临的困境需要专业社会工作的介入，经由这种理念和方法所确立的项目保证和体现了社会工作的专业性、独立性和主体性。专业性体现在专业的理念、价值和方法，独立性体现在项目独立于当前的政治体制，而主体性则表现在该项目的发起者与执行者为同一主体。
案例二中的“大学生村官计划”则是发源于本土的国家制度安排，其出发点是通过项目的推行解决大学生的就业问题、促进农村社会经济发展和社会稳定、提高农村干部队伍的整体素质等。而对于村官的选拔办法和公务员较为相似，完全按照既定的行政运作程序来执行，基本上采取“县委组织部考试选拔——乡镇党委任命”的方式。由此可见，该项目的来源一方面是国家宏观制度的安排，另一方面是大学生投身建设农村社会事业的热情，在此过程中，作为项目参与者的大学生的独立性和主体性会受到一定程度的约束，这一点与案例一中的项目的差别非常明显。
在案例一中，CBIK的最初的目标是通过建立藏式招待所和项目管理委员会来提高当地村民对于社区生态旅游的管理能力，解决村民的生计问题，同时保护当地特有的自然环境资源，实现经济增长、生态环境保护和的可持续发展。
但是在项目的推进过程中，CBIK的项目逐渐陷入了一个矛盾丛生、多重利益纠葛的“漩涡”中，项目成为引发村庄各种矛盾集中爆发的“导火索”，而对于村庄这种复杂的局面项目人员无能为力，最后不得不反思项目最初的目标定位，认识到项目的关键在于“村民是否有能力作出有利于自身也有利于社区的选择”而不是发展生态旅游，即村民能力建设的重要性，这里的能力建设是指“村民对于自身及社区发展的合理认识、民主参与和科学决策的能力”，我们发现项目目标在这里发生了一个明显的转向，CBIK对于吉沙村问题的认识上升了一个高度，但是仍然没有触及到问题的核心。
通过对案例的分析，可以发现吉沙村当前存在的最大的问题是当地“不合法”的治理结构。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，乡镇政府与村委会不是领导与被领导的上下级关系。但是在吉沙村，村委会的选举、村庄旅游资源的开发等一些村级事务都受到了乡政府的控制，同时两位社长充当了乡政府在该村的“合法代理人”，。村民自治名存实亡，村民的合法权益得不到有效保障，对于村级事务缺乏参与决策权。所以当CBIK的项目与开发商的项目发生冲突后，乡政府和两位社长最后都站在了开发商一边，导致CBIK的项目无法有效开展。
在案例二中，袁河将项目目标定位于经济（成立黄村食用菌协会）和教育（创办旭日幼儿园），胜利的目标则主要是发展经济（成立养鸡场和养殖协会），大学生村官的这种目标定位可以看作国家宏观制度安排下 “有限制选择”的结果，即在制度允许的范围内，大学生可以根据自己的个人特点（专业、兴趣、特长等）来选择发展项目。
比较两个案例中项目的目标定位。在案例一中，CBIK的项目目标定位与乡政府、村庄精英甚至普通村民的目标定位都有一定的差异。对于乡政府来说，虽然不反对CBIK的社区扶贫旅游项目，但是相比较而言，它对能获得直接大规模经济利益的投资项目更感兴趣，所以开发商几千万的投资项目对乡政府的吸引力要远远大于CBIK几十万的扶贫项目；对于村庄精英而言，其自身一方面受到乡政府的操控，另一方面其更多关心自己能否从项目中获利而非社区的长远发展。该村其中一位社长甚至向CBIK项目人员提出了条件，如果项目能够帮助他今年考取中学的女儿上学或者安排在项目里工作，他就到开发公司和乡政府帮CBIK说好话，并组织村民支持项目；而在普通村民当中，仅有一部分人支持项目，大多数人在CBIK和开发商的项目之间摇摆不定，他们更关心直接的经济利益，所以有人提出与其费那么多事搞项目，不如直接将项目经费平均分给村民省事。在案例二中，两个大学所选择的项目主要是针对乡村经济发展和教育，而这一目标与当地政府的执政理念相吻合，而且就案例中提供的信息可以判断，两位大学生村官的项目目标定位与“村两委”和普通村民的目标是相一致的，并没有出现案例一中多方目标冲突的现象。
这里需要强调的是，虽然CBIK的项目目标与乡政府、村庄精英及普通村民的目标定位有差异，但不能因此而简单的否定它，因为这种项目目标的确立有社会工作专业的理念和价值作为指导，具体而言，在吉沙村这种价值理念表现为生态旅游，即社区经济发展与生态环境保护相协调的发展模式，要通过合理的旅游开发提高当地村民的生计，而不是单纯为了经济效益以牺牲自然环境作为代价。所以从社会工作专业价值的视角出发，CBIK的项目目标值得肯定；而大学生村官项目的目标定位虽然与基层政府及普通村民的目标一致，但是这种单纯经济发展的项目很难保证村庄的综合发展，尤其不易改善乡村的治理状况。
关于社会工作的介入取向是个人还是社会，学术界对这个问题的看法尚未形成定论。对这个问题的研究衍生出了两种不同的实践理论，即反思性—治疗性理论和社会主义—集体主义理论。反思性—治疗性理论认为社会工作为通过增进和帮助案主成长和自我实现，努力实现个人、团体和社会可能拥有的最大福利，而对这种观点持怀疑和批判态度的则是社会主义—集体主义理论，该观点视社会工作为努力寻求社会合作和社会互助，从而让最受压迫和最弱势的人们可以获得控制自己生活的能力。社会工作增强人们参与学习和合作过程的能力，这一过程会创造出所有人都可以拥有并参与其中的体制。精英们为自身利益而获取并保有权力和资源。他们带来了压迫和不平等，社会工作要消除这些，代之以更为平等的社会关系。
在西方，早期的专业社会工作主要以个人作为切入点，其理论基础是心理动力学派。随着大量社会问题的产生和社会工作多元理论的发展，社会工作实践领域逐步拓展，一些学者开始认识到“在了解案主的问题时，案主个人的因素与环境的因素都要加以考虑”（李晓凤，2008）。到20世纪60年代，宏观社区组织的发展盛行一时；接着以个人为主的临床社会工作又占据了主导地位；到了20世纪70年代，这种以个人为中心的介入取向遭到了现实的批判。1970年以来，弱势群体，包括残疾人、妇女和移民的自主意识增强,对现有的权力体系有诸多不满，包括批评社会工作者没有满足他们的需要，社会工作实施着重个人问题的解决和治疗性服务的提供，弱势群体关心的结构问题没有受到应有重视等。
同时，相对个案和小组工作，社区工作本质上就是社会取向的。关于社区工作的目标，英国学者托马斯提出了著名的二分法，即分配资源和提升居民的素质。所谓分配资源，即“社区社会工作主要是组织社区居民，就居民日常的切身事情争取合理而平均的资源调配，从而使得他们的权益得到保障”(周沛 2002)，而提升居民的素质，表现在“社区社会工作可以促使公民权的发展，包括培养基层居民的‘政治责任感’，即增强他们的政治能力，掌握更多的政治知识和技巧去参与政治事务”(周沛，2002)。以上这两方面正是案例一中的吉沙村所欠缺的。首先通过案例可以发现，村民对于村庄的旅游资源、村级事务的参与决策权遭到了剥夺，无法实现村民自治；其次村民内部不够团结，整个村庄缺乏整合和凝聚力，村民对于政治事务缺乏足够的认识和责任感，大多数人只看到眼前利益而忽视长远发展，其公民权没有得到有效的发挥。
另外，社区工作的特征之一便是要秉持“结构导向的分析视角”。“社区工作对问题的分析多采取宏观的视角，因为社区工作认为社区问题的产生并不是个人原因，而是与周围的环境、社会制度以及整个社会有密切的联系。社区工作者解决问题的方法不是纯粹要个人改变，适应环境，而是要改变环境和不合理的制度与政策”。（夏建中，2009）。
通过以上对于社会工作介入视角的论述，同时结合案例一可以发现，正是因为CBIK在对吉沙村所面临的问题进行调查研究时，没能将社会作为其工作的切入点，坚持“结构导向”的分析视角，导致的结果是没能及早发现吉沙村问题的根源，即CBIK的项目在实施过程中遇到的诸多问题并非由项目本身引发的，而是由结构性的因素所导致的，主要表现为当地（包括乡和村）“不合法”的治理结构。
而在笔者看来，不仅社区工作，个案和小组社会工作同样需要坚持“结构导向”的分析视角，即将社会作为介入点。面对案主所面临的问题，除了考虑个人因素（心理、情感、个性等），更重要的是要分析其背后的社会、文化、政治等制度性和结构性因素所构成的外部环境。“社会工作所服务的对象大部分是被边缘化的弱势群体。他们的问题很多不能单从心理、情绪、行为等因素去理解和分析。相反, 这些因素却可能是他们所处的社会困境所致”（殷妙仲，2011）。因此，一个社会工作者如果仅仅着眼于案主的个人问题的解决而忽略其社会环境因素，“头痛医头脚痛医脚”，导致的结果可能是“治标不治本”。
这种类似“结构主义”或“关系主义”的介入视角，颇有“社会学的想象力”的韵味。这一点对于社会工作者提出了更高的要求，因而有学者指出社会工作者应该扮演“倡导者”的角色，作为以社会公义为本的专业, 要有效地解决社会工作服务对象的问题, 社工不能不扮演倡导者的角色, 而倡导的目的是希望带来政策性, 甚至是制度性的改变。
客观分析CBIK以社区为基础的生态扶贫旅游目标本身并没有错，但是它忽略了基层社会的复杂性，尤其是没有认识到当前村民自治领域存在的诸多问题，所以项目有一种“先入为主”的嫌疑，即在最初确立项目目标时，“默认”其所服务的社区在治理结构方面是合理的，但是项目实施过程中暴露出来的种种矛盾和冲突，表明吉沙村当前最需要解决的问题并不是社区生态旅游，而是乡村治理。对这个问题的忽视可以认定该项目介入点并非社会取向。
对于大学生村官项目来说，也不是社会介入视角，这一点与项目的性质密切相关。由于这类项目本身就是在国家制度的安排下运作的，一方面项目的发展会受到行政体制的诸多约束和控制，其发展必然依附于一定的政治准则；另一方面项目会得到大量体制内资源的支持。在案例二中，两位大学生的项目如果没有基层政府的协助是很难进行的，所以对于基层政府的依赖不可避免。同时，大学生村官对于村庄政治精英本身就是一个威胁，这一点双方“心知肚明”，在这种背景下大学生村官很容易成为“边缘人”(宋言奇，2009)。为了保证项目的顺利进行，大学生必须想方设法取得乡村领导的信任，努力使自己“表现的”不会对村子的现有权力体系构成威胁，不论他们是否真有取代村干部的想法。这一点在案例中表现的尤为明显，“刚开始他们排斥我，不让干、不让参与，但是现在他们也让我参与到两委会工作中。他们知道我没有野心，只是想带动致富”（袁河）；关于竞选村干部的事情，胜利说：“我将成为正式党员，也会被任命为副支书，我会支持村里的工作，但是我的重心在办好企业，没有想去做村支书、村长，事业上会冲突”。从中可以看出，两位大学生村官始终将项目的发展目标定位于乡村经济（或教育），而并没有关注村庄的治理状况、村庄的内外部政治环境，所以也不能认为其介入取向是社会的。
因为笔者没有亲自到该地调研，所以无法得知项目所在村庄的详细情况，尤其是村庄的治理结构。事实上，这种依附于行政体制运作的项目，由于其行政化的运作方式，村庄内部的矛盾很容易被掩盖。在县乡政府的强力支持下，项目即使遇到困难也比较容易克服。但是通过项目的顺利发展，可以主观上判断案例二中的村庄相比于案例一中的吉沙村要好很多，但缺乏佐证只能算作一种猜测。
通过以上论述可以发现两个案例中的项目的介入取向是相同的，即都是个人取向的。这种个人取向集中表现为对于社区问题的分析单一化、片面化、表面化、孤立化，“就事论事”，在案例一中表现为项目只注重生态旅游，在案例二中表现为项目只重视经济（教育）发展，没有采取宏观的、系统的、综合的、结构的、关系的视角对于社区所面临的外部环境因素给予足够的重视。其中这种介入取向对于案例一的专业性社会工作的影响是在项目正式进入村庄之前，没有发现村庄存在的根本问题，进而导致项目在面临基层“不合法”的治理结构时难以进行下去；而对于案例二中的行政性社会工作来说，由于受到行政体制的约束和限制，也很难将社会作为项目的介入视角，项目虽然在短期内推动了乡村经济发展，但是很容易忽视村庄的治理结构等宏观问题。通过对这个问题的探讨警示农村社会工作者，尤其是专业社会工作者，在具体的工作过程中，以社会作为分析和解决问题的介入取向，坚持“结构导向”（或关系主义）分析视角的重要性。
纵观案例一CBIK整个项目的发展过程，可以说是举步维艰。首先，乡政府考虑到已经与一家开发商签订共同开发吉沙村旅游资源的项目协议，担心两个项目会引发冲突，出于经济利益的考虑，对于CBIK的项目没有给予足够的重视和支持；其次，该村村民缺乏对于NGO及其项目的基本认识，虽然项目人员一再强调自己是非盈利型组织，但村民由于受到之前与外来机构合作经常吃亏经历的影响，他们认为NGO免费为社区发展提供帮助的行为值得怀疑。同时，他们担心将来NGO一旦撤出，其项目成果将会被少数人占有，因为村里的民主管理机制一直存在诸多问题，这显然涉及到了村庄治理的问题；第三，开发商的介入将问题进一步复杂化，村民内部分裂为三派，其中一派支持CBIK的项目，另一派支持开发商的项目，第三派则持观望态度。同时谣言越来越多，CBIK的项目受到了更多的怀疑，有人说项目是练法轮功的、有人怀疑那些支持项目的村民是从中拿了好处的，更离奇的事则是CBIK向村民发放宣传海报和宣讲法律的聚会竟被作为非法集会告到县政府。针对这些问题，CBIK最后不得不到县里的司法机关进行公证来消除村民的“信任危机”；第四，作为乡村精英的两位社长，由于自身利益的考虑及上级政府的压力，在项目发展期间“倒戈相向”，中途退出了项目，对于项目的推进产生了极大的负面影响，在当前基层民主自治的社会背景下，村庄精英是村民的乡村治理所有权的“委托—代理人”，村庄大小事务的决策和处理，没有体制内精英的参与是很难实现的。拿CBIK的项目来说，很多环节都需要村民的集体参与，没有社长的领导即使发动和组织起村民都成了困难。以上这些来自村庄内外的各种问题，导致CBIK项目的发展困难重重。
在案例二中，两位大学生村官的项目发展都比较顺利。首先，袁河和胜利所在的村庄并没有案例一中的沙吉村存在诸多矛盾和问题；其次，他们选择的项目符合当地政府的发展理念和思路，因而可以获得诸多来自县、乡政府制度性和非制度性资源支持；在村里这种项目也符合“村两委”和普通村民的利益，所以项目发展过程中并没有人为因素的阻挠。而乡村精英之所以会受到村里政治核心的接纳，是因为大学生并不想参与乡村政治，触动当前的权力结构(郭伟和，2007)。郭伟和认为这种项目成功的内在机制关键在于大学生村官这种特殊的身份所带来的社会关系资本，“名义上,这些大学生村主任助理或副支书被冠以‘村官’的名份，但实际上他们既不是国家的公务员干部，也不是村里正式选举产生的乡村干部，而是一种模糊的身份。而恰恰这种模糊身份又赋予他们很多的优待和资源，他们有县委领导的固定联系人，有乡镇干部和各个县直局委干部的帮扶人，让他们参加各种乡村干部的培训会议和工作会议等。这些都是在帮助他们建构一种社会关系资本，有头脑的人会结合自己的发展项目，利用这些社会资本，促进自己的发展项目”(郭伟和，2007)。
从最后的结果来看，案例一CBIK项目两个直接的目标，即建立藏式招待所和项目管理委员会，藏式招待所的设计方案完成了，但可以了解到的信息是招待所只完成了地基，而7人小组的项目管理委员会刚刚成立，就有2个委员表示不愿意参加。随着村庄的局势越来越复杂，CBIK的项目最终退出了吉沙村。案例二中的大学生袁河和胜利的项目都比较成功。袁河在村里办起了幼儿园和小学，为村庄教育事业的发展做出了贡献；在经济方面，他推动成立的黄堆村食用菌协会促进了全村的食用菌事业的发展，实现了“价格统一、集中供种、技术指导、每月培训一次”的目标，达到了平均每户种植户每年2万元的净收入的效益，实现了带动全村人致富的目标；胜利创办的养殖场和养殖协会发展前景也很好。
4.5 内卷化基层政权组织—— 一个理论的视角
美国文化人类学家克利福德·吉尔茨在研究印尼爪哇农业时使用了内卷化概念，“爪哇人由于缺乏资本，土地数量有限，再加上行政性障碍，无法将农业向外延扩展，致使劳动力不断填充到有限的水稻生产中，于是吉尔茨提出了“农业内卷化”的概念”（刘世定，邱泽奇，2004）。美籍学者黄宗智借用“内卷化”概念来研究中国的小农经济问题，在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》书中他将“内卷化”的概念理解为“过密化”或“无发展的增长”，他认为“中国的小农家庭迫于人口压力增加了劳动力投入， 从而获得了较高收入，但由于农业劳动的边际报酬递减规律，劳动生产率并未得到提高， 小农生产者只是长期处于糊口水平，中国人口的大部分仍被束缚于粮食生产。这种商品化不仅难以使小农经济解体，反而会延续小农经济”（黄宗智，2000）。美国学者杜赞奇将“内卷化”的概念从经济领域延伸到了政治领域。在其撰写的《文化、权力与国家》一书中，他提出了“国家政权内卷化”的概念。
概念辨析不是本文的重点，笔者在此仅对“内卷化”的概念作一简单梳理，便于研究的需要，本文从一般意义上来使用这个概念，即将“内卷化”理解为一种“没有发展的增长”的社会现象。
“内卷化”基层政权组织的概念是由中国学者马良灿提出的，他认为“当代中国农村基层政权组织出现了一种‘内卷化’趋势。即在广大农村地区，基层政权组织的公共服务和社会管理职能逐步衰退，其自利性、赢利性和掠夺性动机逐步增强”（马良灿 2010：99）。“内卷化”基层政权组织包括“内卷化”村级组织和“内卷化”乡镇政权两个层面，村级组织又包括行政村级组织（村民委员会）和自然村级组织（村民小组）两个方面。“内卷行政村级组织主要表现在：有自治之名而无自治之实，行政化倾向更加突出； 农村社会管理与服务蜕化、赢利动机增强等方面。而村民小组的内卷化则表现为乡村社区管理职能的衰退、乡村社区社会秩序的混乱和村小组长赢利型动机的膨胀。”（马良灿，2010）。“‘内卷化’乡镇政权在实存的基层社会中主体现在 ：一是社会服务和社会管理功能弱化，行政角色单一化、形式化；二是自利性动机增强，成为了一个游离于乡村社会的准自利组织”（马良灿，2010）。
根据马良灿的研究结论，对照案例一中的吉沙村及其所属的乡镇，可以发现其“内卷化”的趋势非常明显。首先，吉沙村的两位社长一方面赢利动机膨胀，对于NGO项目考虑更多的是个人能否从中受益而非村长的集体利益；另一方面行政化倾向严重，在对村庄实事务的管理过程中依附于乡政府，“作为一个自主性的职业群体，村干部在经济上与农民的关系日疏，与政府的关系日近，加上个人的进退上下在实际上由政府说了算……所以，无论从制度定位和利益取舍上，村干部的跟从色彩都会越加明显”。（ 马良灿，2010）。其次，乡政府在NGO与开发商的项目之间，更看重的是开发商的商业旅游项目，“乡镇政府不是将自己应该承担的行政管理职能作为主业，而是越来越深地陷入到赢利性的经营活动中，并编制其强大的权力关系网络，以此获取更多的资源，控制更多的资产，把主要精力都放在‘抓经济’上了”，“特别是在各种‘招商引资’的活动中，乡镇政府更是大打出手，扮演土地商人的角色，实施‘圈地’运动，大量征用农地，‘卖地财政’成为了乡镇政府财政收入的重要组成部分”（马良灿，2010）。由此可以判断，NGO项目实施过程中遇到的种种困难与基层政权组织的“内卷化”密切相关。由于两类农村社会工作差异较大，“内卷化基层政权组织”与其相互影响也会不同，所以需要将二者分开讨论。
首先，对于行政性农村社会工作而言，由于其沿袭的是计划经济体制时期的运行模式，对行政体制的过渡依赖导致其在实践的过程中很难实现创新性的方法，对于农村的经济社会发展起到促进作用。在本文的大学生村官案例中，我们所能看到的是两位大学生通过创业推动了乡村的经济发展，事实上这种状况并非屡见不鲜，根据一些学者的调查，很多大学生村官到了基层后发挥很小甚至完全没有发挥建设乡村的作用，对于打破基层政权组织的“内卷化”更是无能为力。就这种情况而言，行政性农村社会工作有可能不但无法打破基层政权组织的“内卷化”，而且自身也不可避免的陷入“内卷化”。
其次，专业性农村社会工作相对于行政性农村社会工作而言更容易打破基层政权组织的内卷化。根据事物发展及“内卷化“的一般原理，要想打破这种原地踏步、固步自封的现象，需要外部新思想、新观念的输入。专业性农村社会工作恰好具备这一条件，其所承载的全新的价值理念对于乡村社会的旧思想观念的破除具有不可替代的作用，如“助人自助”、“能力建设”、“参与式发展”等。孙远东在调查安徽一个小集镇的变迁时充分说明了外部动力对于打破基层内卷化的重要性。Z村是安徽东北部的一个集镇，20世纪90年代以来该村的经济社会发展逐步进入了一种停滞不前甚至倒退的“内卷化”现象中，农业和工商业走到了尽头，最严重的是该村大兴“筵席业”，造成了社会财富的巨大浪费。后来这种“筵席业”被打破一方面是一部分人直接退出这个游戏；另一方面是一部分人外出打工，接触到了外面世界不同的知识和价值观。“至此，Z村的发展当然不能说走上一条良性的道路，但“内卷化”的机理已经打破，避免了更坏的结局。不难发现，打破这个机理自然离不开村民的理性选择，但原初动力是来自于外部，即人口的外流及与外部信息的交换。这就是Z村的变迁给我的启示。打破几千年形成的中国传统社会的“内卷化”机理的动力或许也只能来自于外部力量的冲击”（孙远东，2007）。专业性农村社会工作恰好扮演了打破乡村社会“内卷化”原动力的角色。以本文中CBIK的项目为例，虽然由于自身力量弱小、吉沙村面临的问题错综复杂等原因，项目最终没有取得成功，也没能解决村庄治理“内卷化”的问题，但是通过项目的初步实施使得村庄隐藏多年的矛盾被发掘，为村庄不同的利益和权力主体提供了一个难得的沟通渠道和平台，进而为将来问题的解决做了铺垫。
通过上文对两个案例中项目的项目来源、项目目标、介入取向、项目发展及结果介绍了专业性农村社会工作和行政性社会工作的基本状况，通过比较可以明显看出两类社会工作的各自的存在优势及缺陷。同时将两个项目的最终结果与社会工作的专业使命进行对照，发现由于种种原因二者都无有效法改善乡村社会的治理结构，实现社会工作推动社会公平正义的专业使命，此即中国农村社会工作发展过程中的“双重悖论”。
首先，案例一中的专业性农村社会工作的优势是可以独立于当前的政治体制，在专业的理念、价值和原则的指导下，运用专业的技术和方法，独立自主的开展工作，这一点从其项目的整个运作过程可以体现。其悖论集中表现为这种拥有专业知识背景的社会工作，从专业的视角出发本该有所作为，但当面对基层“不合法”的治理结构时却无能为力。由于CBIK自身能力的限制和中国特殊的政治体制等原因，它无力去改善基层社会的治理结构，进而无法实现社会工作推动社会的公平正义的专业使命，从项目的流产可以看出这一点。
其次，案例二中行政性农村社会工作的优点是在体制的控制和庇护下运作，可以获得大量体制内资源的支持，进而获得快速发展。但这种行政性农村社会工作的缺点是无法保证社会工作的专业性、科学性，对行政体制的过渡依赖，只注重短期的经济效益而忽视了乡村政治、经济、文化等全面、协调、可持续发展。事实上，大学生村官对于农村社会发展的实际作用非常有限，一些学者通过调研发现大学生村官“只做些协助、辅助工作,作用发挥不大”(林善炜，2009)。根据“《中国大学生村官调研报告》显示，86.5％的村民希望‘村官’能为广大农民的致富做出贡献，然而实际上只有13.1％的‘村官’认为自身起到了较大作用，有40％的人认为未起到多大作用、甚至完全没有作用”(文荣，2009)。郭伟和对这种行政性农村社会工作评价是：“体制内的演进更容易协调行政体系的支持和扶助，促进乡村在短时期内取得成效，但是对市场化弊端以及村民的参与性和能力建设注意不够”(郭伟和，2007)。笔者认为，在一些情况下，行政性农村社会工作的弊端远不止“对市场化弊端和村民参与性能力建设不够”这么简单，尤其是当社会工作者所面临的是案例一中吉沙村的类似问题时，如果仅仅注重乡村短期经济发展的目标而忽视其治理结构，那么社会工作者不但对基层政治的改善没有起到作用，而且可能会协助其维持“不合法”的治理结构，在不知不知觉中做了“政治帮凶”，完全背离了社会工作的专业使命和宗旨，此即行政性农村社会工作的悖论性所在。
第三，进一步需要思考的问题是：首先，行政性农村社会工作本质上属于国家的制度安排，其自身的悖论由结构性的制度因素所致，可以将其看作是专业性农村社会工作发展的一个过渡阶段。而且如果不以专业的视角来衡量，其发展悖论是“无可厚非”、“合乎情理”的；而对于专业性农村社会工作来说，当前亟待解决的一个问题是当面对基层“不合法”的统治结构时该何去何从，这个问题在实践领域是无法避免的。在中国当前基层自治领域，类似吉沙村的问题较为普遍，“当前的村民自治实践中,不少村庄的村民委员会将主要精力投入到了地方政府尤其是乡镇政府下派政务的落实上，实际扮演着协助和配合政府对村庄实施行政控制和管理的角色，成为了一个‘准政府’机构”(卢福营，2011)。如果要解决这个问题，必然会触动基层现存的权力结构，可能会造成一定程度的冲突；如果回避这个问题，一方面会导致社会工作无法在农村地区的有效开展，另一方面又违背了社会工作促进社会公平公正的专业使命。这种“两难境地”在当前农村社会工作最初发展期已经显现，那么必须引起政府部门和学术界足够的重视。
最后，通过引入“内卷化”的理论，可以发现造成吉沙村“不合法”的治理结构等多种问题的原因与基层社会的“内卷化”密切相关。两类农村社会工作对于“内卷化”基层政权组织的影响各不相同。其中行政性农村社会工作由于受其“身份”限制等诸多因素的影响，对于打破乡村社会“内卷化”的可能性较小，而且其自身的发展也容易陷入“内卷化”的困境；专业性农村社会工作由于其承载着外部世界全新的发展理念及技术方法，可以给乡村社会的发展注入新鲜“血液”，进而有助于打破基层政权组织的“内卷化”。
专业性农村社会工作为体现和保证自己的专业性、职业性、独立性及自主性等特征，获得社会的认可，必须对自己已在农村地区所扮演的角色及功能有一个准确的定位。结合社会工作“助人自助”的理念，推动社会公平正义的专业使命等特征，笔者认为农村社会工作的角色应该包括：使能者（促进村民的能力建设）、服务者（提供专业化的社会服务）、中介者（充当村民与政府之间的联络）、维权者（维护村民合法权益）、政策影响者（对政府部门社会政策的制定提供合理的建议）、资源链接者（开发和整合村民必需的各种社会资源）、教育者（传播信息和政策、法律法规）、调查研究者（发现、研究农村社会问题）等。
专业性农村社会工作的功能包括：第一，改善乡村的治理结构，推动村民自治建设。专业性农村社会工作尤其要关注当前村民自治领域存在的诸多问题，对于不合法的治理现状，农村社会工作者可以通过社区工作的方法及政策倡导、法律援助等手段带动村民为维护自身的合法权益而斗争；第二，解决和预防农村社会问题。专业性农村社会工作对于农村当前存在的问题，如“留守”问题、贫困问题、失学儿童问题、等进行事后补救，同时可以对农村的一些问题提出预警，提高村民应对危机的能力。如鼓励农民参加社会养老保险来应对老龄化问题。同时，农村社会工作者可以帮助农民建立完善的社会支持系统来应对潜在的危机；第三，为农民和农村社区“增能”。专业性社会工作者相信农民和其所在社区是有发展潜力的，在“优势视角”理念的指导下，从微观（个人）层面到宏观（社区）层面着手发掘其潜能，进行“能力建设”；第四，推动农民自组织建设。对于农村的自组织（如专业合作社、老年协会等）的建设，农村社会工作可以提供相应的智力服务、培训、信息、组织管理等方面的服务；第五，增进农民的社会福利水平。社会工作本质是社会福利制度的组成部分，在中国由于农村地区的社会福利水平远远落后于城市，短期内国家无法全面提升农村地区的福利水平，农村社会工作在这方面可以为农民争取福利待遇发挥作用；第六，推动农村地区的全面协调可持续发展。专业性农村社会工作涉及的领域较为广泛，如经济（如参与式扶贫开发）、政治（村民自治）、文化（村落文化的传承与发展）等，同时可以预防和解决农村的社会问题，进而推动农村地区的全面发展。
对于行政性农村社会工作而言，其本质上属于国家的一项制度安排，与民政工作类似，长期扮演的是协助国家进行基层社会救助和管理的角色，侧重于解决基层群众的贫困、失业、养老、教育、医疗等问题，发挥缓解基层社会矛盾和冲突，维护社会稳定的功能。随着改革开放，中国社会启动现代化的步伐以来，行政性农村社会工作的理念也开始有之前的社会管理向社会服务改变，但就当前的发展趋势来看其社会服务的口号仍然是流于形式，在很大程度上依旧属于社会管理的范畴。笔者认为这种结果是“情有可原”，因为其行政化的运作程序和方法，在具体开展工作的过程中总是倾向于以政绩而非工作对象的真实需求作为标准，这一点与专业性农村农村社会工作是截然不同的。
在中国当前的政治体制下，一个陌生的专业要想到农村地区开展工作，必须要得到政府部门的许可。首先是县、乡政府，其次是“村两委”。在农村地区，一切公共事务的开展离开“村两委”的支持是无法进行的，所以当前专业性农村社会工作必须要思考的一个问题是自己能否被基层的治理主体所接纳。在本文的吉沙参与式发展项目中，没有两位社长的支持，项目组连简单的动员村民都无法做到。这个项目没有得到乡村精英的支持，一方面是乡政府的压力。另一方面是开发商投资项目的诱惑。反过来说，如果没有这两个干扰因素的存在，两位社长合作的可能性较大。
笔者认为，专业性农村社会工作能否得到基层政治（乡政府和村两委）的认可与接纳，取决于以下几个因素：第一，专业性社会工作的理念、价值和方法等能否得到基层政治的理解和认同，而这一点又受到专业社会工作者的自我“推销”能力和基层政治精英自身的悟性、文化素质等因素的影响，对于乡村精英来说，则主要取决于其所扮演的角色是“保护型经纪人”还是“赢利型经纪人”；第二，专业性社会工作的目标与乡村的发展目标是否一致。在市场化浪潮的推动下，经济发展的目标是一切工作的重心所在，所以如果专业社会工作能对乡村经济的发展提供帮助，则很有可能会受到基层政治的支持；第三，上级政府的压力。这里所谓的上级政府是指县级以上的政府。在中国的“压力型”体制下，上级政府对于专业社会工作的态度在一定程度上影响着基层政治合作的可能。
关于社会工作的本土化学术界的讨论一直持续不断，而且争议颇多。社会工作是特定的社会结构、社会制度、意识形态、文化习惯等因素通过塑造的产物，作为“舶来品”的社会工作如何与中国特殊的社会结构、制度和文化相适应是一个无法回避的现实问题。对于农村社会工作来说，其本土化的难度更大，“如中国传统文化更注重集体主义，忽视个体；强调个人在家庭、家族及社会群体中的位置；追求和谐的人际关系等。与城市相比，很多农村地区传统文化更加根深蒂固，农村社会工作的本土化任务更加艰巨”（周沛等，2008）本土化的问题较为复杂，笔者就该问题提出自己的一点看法。因为社会工作本身包含了文化、价值、技术、方法等多重要素，要想对每一种因素进行深入分析难度较大，尤其是文化和价值方面的问题更为复杂，笔者认为当前应该从实用主义和功能主义的角度出发，对于现今存在的不同工作模式，判断其好与坏、有用与无用的标准是其能否对解决社会问题、提高公民的生活福利水平、推动社会的公平正义发挥作用，对于西方还是本土的问题暂时不要太过纠结，在实践中逐步探索、检验其合理性，“摸着石头过河”，最终探索出有中国特色的农村社会工作。
5.1.4 中国农村社会工作未来的发展出路
关于农村社会工作的未来发展问题受多重因素的影响。首先，专业性农村社会工作的发展取决于以下几个因素：第一，当前农村地区存在的大量社会问题表面专业性社会工作的市场空间很大，但现实的情况是政府部门推行的行政性社会工作仍然占主导地位；第二，在社会工作由政府强势建构的背景下，专业性社会工作的发展状况在很大程度上取决于政府的意志和自身专业水平的提升；第三，专业性农村社会工作目前的力量还很弱小，在实务领域所能发挥的作用非常有限，缺乏足够的专业人才队伍、运作经费和相关的制度保障；第四，农村地区复杂的社会、政治、文化环境对于专业性社会工作的开展是一个很大的挑战，尤其是村民自治当中出现的问题要给予特别重视。其次，行政性农村社会工作在未来的很长一段时间内仍然是基层地区社会工作的主力军，在基层群众的社会保障、基层社会的经济和社会发展中发挥不可替代的作用。
关于农村社会工作未来的发展趋势，笔者认为，随着政府执政理念的转变和专业性社会工作在基层的渗透，一些服务领域会逐步细化。专业性农村社会工作和行政性农村社会工作会呈现出前文时立荣所讲的“分层论”，二者实现分工协作，即针对弱势群体的服务由行政性农村社会工作承担，特殊需求群体既可由行政性社会工作来负责，也可以是二者的合作；大众需求群体的服务则主要是专业性农村社会工作的领地。
根据本文的研究结论，同时借鉴国内一些比较成功的农村社会工作案例（如万载模式），最后结合笔者自己的思考，对于推动中国农村社会工作的发展提出以下几点建议。
第一，建立完善人才管理制度。首先要完善农村社会工作人才队伍的培养、评价、使用、激励和监督体系，这五个方面是一个整体，不可分割；其次，完善《社会工作者国家职业标准》、《社会工作者职业水平评价暂行规定》、《社会工作者登记管理办法》、《社会工作者继续教育办法》等文件，将农村社会工作纳入制度化、法制化的范畴；第三，优化人才队伍结构。在农村地区，除了专业社会工作者、大学生村官和“村两委”的工作人员，还要注重志愿者（简称义工）的培养。志愿者是农村社会工作人才队伍建设必不可少的辅助力量，对农村社会工作开展的协助作用不容忽视。建立“社工”和“义工”的“两工”联动机制，在招募、培训、评估和督导等方面建立“社工引导义工，义工支持社工”的合作机制；第四，促进农村社会工作岗位的开发与设置。一方面要扩大岗位设置的领域，覆盖更广泛的村民，逐步实现服务与全体社会成员的目标；另一方面结合农村地区存在的实际问题，重点关注弱势群体，在养老保障、就业协助、医疗救助、妇女维权、农村教育等方面加大岗位的设置力度。
第二，完善农村社会工作教育培训体系。完善农村社会工作教育结构,建立普通高等教育与职业技术教育相衔接、学历教育与成人教育相配套、院校教育与社会教育相协调的社农村会工作教育体系。完善高校社会工作学位体系，包括本科、硕士和博士；根据当前农村社会工作在岗人员自身的特点，对其进行继续教育和专业培训，提高其职业能力和专业素养。尽快组织该领域的专家学者，编写出一套适合中国农村社会工作发展的教材。
第三，完善农村社会工作的资金筹集和使用制度。农村社会工作的发展离不开公共财政的大力支持，当前农村地区的财政能力低下严重制约了农村社会工作的发展，这方面国家需要出台相关的法律文件，建立从中央到省、市、县的财政支持配套制度。除此之外，要广泛吸收社会捐赠的形式，向个人、单位和企业募捐资金，建立多元的筹资机制。同时要建立资金的使用标准体系，切实保障资金的有效使用。
5.2.2 完善基层自治，防止“内卷化”现象的产生
第一，完善村民自治的各项法律法规。中央政府对于《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律进行及时的修改完善，对于村民自治领域中乡镇对“村两委”的非法控制、村民无法有效行使选举权和自治权等现象给予高度重视，切实保障村民自治有法可依。各级地方政府要及时将《村委会组织法》及相关法律条文细化和具体化,对于民主选举、决策、管理和监督制度以及村民的各项权利出台明确的、可操作性的规定；在基层建立健全以村规民约和村民自治章程为主要形式的民主管理制度。把村庄事务的管理纳入有章可循、有法可依的轨道，实现真正的自我管理、自我服务和自我教育；同时要完善民主监督制度,有了完善的法律体系，必须要有切实可靠的监督机制，这样才能保证基层自治在运行过程中依法进行。要明确监督主体、明晰监督职责、规范监督程序、保障监督效果。
第二，树立科学的政绩观，建立科学的考察和评价体制。胡锦涛同志曾指出：“树立正确的政绩观，说到底就是要忠实实践党的宗旨，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋”；“要从人民群众利益出发，多做暖人心、稳人心的好事实事，多解决群众最关心、最迫切需要解决的问题”。对于乡级政府当前的赢利性动机，应该及时有效的理顺和约束其膨胀的利益欲望，出台切实可行的政绩评价体制，使基层官员的利益与公共利益尽可能的趋于一致。要处理好个人政绩与集体政绩、显性政绩与隐性政绩、现实成果与长远发展、物质成果和精神成果的关系。
非政府组织（民间组织）是除政府和市场以外的社会“第三部门”，随着政府职能的转变和市场的失调，非政府组织将逐渐成为社会服务领域的主力军，农村自组织是农村地区的内源发展机制，它对于培养村民的自主发展能力、社区互助合作、社区民主参与、社区整合等有着重要的作用，所以必须大力支持非政府组织及农民自组织的发展。
首先，建立相关的优惠政策。建立和完善一整套民间组织的注册、登记和税收等优惠政策，简化注册登记程序。以广东省为例，为了推动社工机构的发展，政府部门相继出台了《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》、《社会工作类民办非企业单位申办有关业务的工作指引》等系列文件；深圳市放宽登记门槛、适当提供场地支持等措施；东莞市精心扶持培育了7家民办社工机构，市财政对每家社工机构分别给予10-15万元的一次性开办补助。近两年来广东省民办社工机构发展迅速，全省民办社工服务机构达到230多家，成为吸纳社工人才提供专业服务的重要平台。
其次，制定鼓励民间组织发展的财政支持政策。包括财政补贴政策、政府购买服务政策、银行信贷优惠政策等，有效解决非政府组织资金短缺的问题。与此同时，为了防止对于政府的过度依赖，需要提高非政府组织的自主筹集资金的能力。一方面政府要出台相关的文件，给予非政府组织自筹资金的权利，同时要对这种行为进行积极的支持和鼓励；其次，非政府组织要加大宣传自身的社会公益目标、理念和服务活动，争取其它社会组织的资金支持，例如企业、基金会等。
第三，完善非政府组织的监管机制。相关的执法和监管部门要加大对非政府组织的监管力度，对其开展的业务、财务、税务和人事等活动依法进行监管，以保证其合作运作。当前中国的非政府组织缺乏第三方的监督和评估机制，导致一些组织在财务方面存在诸多问题，迫切需要建立相关的评估体系和一些专门从事相关监督和评估工作的机构。
最后，积极推行“政府购买服务”，加强与非政府组织的合作与交流，共同推进农村社会工作的发展。以广东为例，当地政府通过购买岗位、购买项目和分包一次性购买三种方式来实施政府购买服务，通过加大经费投入、政策支持等手段，有力的推动了社会工作的发展。
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案例使用说明：
一．教学目标
（一）适用课程
本案例适用于农村社会工作和社区社会工作课程。
（二）适用对象
本案例适用于社会工作专业本科生与社会工作专业研究生。
（三）教学目标
1.掌握知识点
（1）社会工作与社会治理的关系；
（2）专业性社会工作和行政性社会工作的内涵与特征；
（3）理论依据的基本观点。
2.能力训练点
（1）能够做到理论联系实际；
（2）学会如何进行案例分析；
（3）从多因素角度分析专业性社会工作的发展路径。
二．分析思路
1.通过对两个案例的分析，指出当前中国存在两种类型的农村社会工作，并对其起源、发展历史、介入视角、运作模式、工作方法以及工作内容进行系统阐述。
2.讨论和分析两类农村社会工作各自的优势及存在的不足，重点探讨其与基层政治体制发生碰撞后，如何使得社会工作的专业使命发生扭曲和变形，进而阐明当前中国农村社会工作的悖论所在。
3.从基层社会结构和制度层面出发分析中国农村社会工作产生悖论的原因，在此基础上，结合专业知识背景和具体社会实践，提出推动中国农村社会工作健康发展的建议。
三．关键要点
1.社会工作在中国农村“何以可能”与“何以可为”；
2.充权理论在农村社会工作中的实践启示；
3.专业性农村社会工作被基层政治接纳的可能。
四．建议的课堂计划
本案例安排2学时，课前要求学生阅读相关文献与资料，课堂上分小组讨论进行案例分析，教师进行知识归纳与总结。具体安排如下：
1.案例回顾：10分钟
2.分组讨论：40分钟
3.集体分享小组讨论成果：30分钟
4.教师总结与归纳：40分钟
5.课前阅读：不少于2小时
五．思考题
1.你是如何理解中国农村社会工作专业性与行政性的悖论？
2.两个案例各自的特点是什么？各自开展工作的优势和不足是什么？
3.专业性农村社会工作今后应如何发展？