行政区划与主体功能区划：问题与讨论

作者：汪宇明来源：科学时报发布时间：2007-2-25

正在开展试点的全国主体功能区划工作，是一项政府关于区域治理创新的重要举措。主体功能区划的核心是加强区域开发空间秩序的宏观调控，事关政府关于区域发展与治理行为方式的重要调整与政策转型。因此，与行政区划体制有着十分密切的关系。正确处理好行政区划与主体功能区划的关系，涉及到主体功能区划工作的成败，必须予以高度关注。

实践反复证明，一个国家频繁地利用行政区划工具进行区域利益协调或重组，不可避免地会带来区域发展的负面效应，损害国家发展大局的稳定。因此，行政区划手段要十分谨慎地使用。绝大多数情况下，区域发展矛盾与问题的本质，不在于行政区划的刚性约束，而在于政府作为的质量水平。

善于利用行政区划所建构的政府权益体系，充分发挥中央和地方政府的积极性，激活地方政府的活力与质量，协调解决好区域发展问题，是当代政府区域治理艺术的创新。省级主体功能区是省级政府的管辖事务，省级政府既要落实中央政府的区域治理政策，又要治理好辖区内的事务，尤其是跨市、县地区的重大环境与资源开发问题。高度关注大都市、中心城市的治理架构转型与规模扩张问题，是中央政府与省级政府需要共同关注的战略性命题，也是规范区域开发秩序的战略突破口。

关于行政区划

行政区划是政治地理学关注的基本命题，也是国家区域治理的最基本手段。

推进地方行政建制体制的改革，促进经济社会发展，是中国改革开放进程中的一个重要特点。由于这项工作事关国家与地方长治久安的战略全局，因此，行政区划体制改革一直处于探索与审慎发展的态势。一段时期以来，理论界存在夸大“行政区划刚性约束”负面影响、把中国发展过程中诸多区域性矛盾与问题归结为“行政区划刚性约束形成的所谓制度障碍”的意识倾向。正是这种倾向的蔓延与增长，于是乎，“突破行政区划刚性约束或樊篱”就成为某些理论成果或区域治理方式的“重大创新”，频频出现在报刊、网络媒体的新闻之中。正在进行试点的主体功能区划工作，也被一些媒体炒作为一种“突破行政分割”的尝试。但是，要突破的东西没有突破，反而使问题进一步复杂化。

行政区划是政治地理学关注的基本命题，也是国家区域治理的最基本手段。行政区划作为国家行政管理制度的空间安排，是国家权益的地方配置。作为一项政治制度，行政区划调整是实现社会大乱到社会大治的铁腕举措，是促进上层建筑适应经济基础、协调或重组区域利益格局的最重要区域管治手段。由行政区划所确定的行政区及其伴生的行政管理体制构成国家政局稳定的政治基础，也是区域治理的最基本功能单元。

时下，“区域”的类型不胜枚举。但作为国家地方管理的基本地理单元却只有一种：行政区。任何国家不可能没有行政区划，大国的治理尤其如此。基于空间治理的视角，只有治辖权主体地位确定的区域才有作为。所谓“圈、轴带、共同体”等，其行为主体具有多元性与不确定性。确定行政区域的建制类型、层级、尺度（规模）、名称以及中心驻地区位选址等工作就是行政区划。由行政区划所构建的行政区是政府作为的最基础平台。政府作为质量的有效性是区域发展问题的根本症结所在。充分发挥中央与地方政府的积极性，努力提高政府作为质量，是克服区域发展问题的最根本途径。

关于主体功能区划

需要正确解读“主体功能区”与“主体功能区划”的概念及其内涵。

首先，“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”不是一种功能的表述，更多的是一种区域开发管治的政策取向，是国家针对区域无序开发、环境恶化得不到根本扭转，区域差异日益增大，跨界区域重大问题日益凸现，人和自然关系日益紧张所采取的区域宏观调控的政策取向。从字面上解释，“开发”是直接表达人和自然关系的一个词，“优化、重点、限制、禁止”的修饰定位，是力求告诫人们，我们的国土存在不同的区域性矛盾，需要采取不同的政策导向。但由于中国国土面积广大，发展需要面对的问题错综复杂，用比较简化的“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”的四种区域类型，去解决所有发展面对的问题，必然会演绎出社会、经济、技术、伦理等一系列复杂命题。从目前几个试点省区的实践看，问题相当尖锐，值得人们进一步思考和研究。地理学一直在告诉人们，空间是不均衡的。试图在空间不均衡基础上去建构一个空间均衡的理论与架构，或许是一些人获取诺贝尔经济学奖的一个重大机会或领域。

其次，成功在于简化问题的能力。假如我们把要解决问题的标靶集中在“人地关系”上，实现人与自然的和谐，告诫人们需要善待国土、维系国土安全、维系发展的可持续性、偿还不合理开发行为对国土所造成的种种孽债，那么“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”的政策导向意义就十分明显。但是，要严格区分“开发”与“发展”这两个中国人特别关注的字眼内涵。“开发”一般是指人类向自然界的探索与获取的过程；也指人类将自身潜在价值转化为现实价值的过程。“发展”则是表征人类进步综合过程的一种科学刻画。但人们常常混淆“开发”与“发展”的内涵区别。“开发区”是行政区架构中的“特区”，有国家级的，也有省级的，最热闹时候，还有乡镇级别的开发区。后来，治理或清理开发区成为实现经济协调发展的一项重大宏观调控措施。发展是硬道理，是执政兴国的第一要务。在“发展要务”的驱动下，政府需要在指导开发层面上贯彻科学发展观而有效作为。“十一五”期间，按照“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”的区域类别和空间秩序，去调控国土空间的区域开发秩序，规范各级人民政府在指导对土地与自然环境资源进行开发时需要采取的有效作为，是具有重大战略意义的。但是，如果把这种协调人地关系的政策性区域概念赋予太多与发展相关的复杂内涵，则不能为人民大众直接接受，需要众多专家去论证、去诠释，那么这个政策性概念变成社会共识的成本就太大了。

第三，“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”的政策导向是建立在功能区域之上的。对“主体功能区”的识别就是“主体功能区划”。区域类型的识别从来就是地理学科的优势所在。问题在于对中国国情的科学把握。主体功能区是按照“环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局”，自上而下划出来的，以此来“调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展”。这是国土治理的最理想追求。但面临的挑战也是明显的：一是数据的科学性问题，用历时性、现势性数据，去面对未来的不确定性，且不确定性还在增加，由此得出的结论，是否能昭示未来的挑战，又由谁来应对挑战？二是对中国国土资源的潜力，是否已经有了足够的科学认知？三是四类主体功能区划究竟是自上而下按行政区基本单元逐级逐层进行区划，还是以一定层级政区单元（比如，以县级行政区单元）为样本自下而上进行区划？事实上无论以哪一级行政区为样本进行主体功能区划，都存在后续的可操作性问题。例如，县级行政区作为中国地方基层能动性最强的行政区域，如果不能确定其治辖范围内的“优化、重点、限制、禁止”开发的区域秩序，又如何能遏制人地关系的恶化？中国县级政区千差万别，以县级政区为样本，又怎么能揭示基层的区域性矛盾？

中国国情复杂，区域差异十分明显。试图以四大类主体功能区的“政策笼子”去统揽、解决中国的区域发展问题，面临的挑战是可以想见的。

妥善处理中央与地方、地方与地方之间关系

发挥中央和地方的积极性，妥善处理好行政区划与主体功能区划的关系。

行政区划与主体功能区划都是政府协调区域矛盾的政策工具。一般说来，行政区划的基础性作用是提供国家内部区域治理的四种建制模式（城市型行政区、地域型行政区、民族自治型行政区、特别行政区）；提供地方发展的平台和治理空间；确立处理地方事务的法人主体地位。行政区划格局一旦确定，就具有比较长远的稳定性。实践反复证明，一个国家频繁地利用行政区划工具进行区域利益协调或重组，不可避免地会带来区域发展的负面效应，损害国家发展大局的稳定。因此，行政区划手段要十分谨慎地使用。绝大多数情况下，区域发展矛盾与问题的本质，不在于行政区划的刚性约束，而在于政府作为的质量水平。

基于主导功能区划基础上形成的“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”的四大区域类型的治理模式，是在科学发展观的指导下政府关于区域治理作为方式的创新，归根结底是政府区域治理的一种有效作为尝试。当然，是否有效作为要看政策实施的绩效。值得关注的是，在推进以“主体功能区”为对象的区域治理行为时，要切实考虑该模式实施的机会成本，尤其要考虑如何发挥各级行政区的政府职能，实现行政区治理与功能区治理的有效接轨，要规避主体功能区划的风险。在推进国家级主体功能区形成过程中，若出现涉及危及国土安全与国家最高利益的重大区域性矛盾时，应坚决采取行政区划的铁腕手段，来处理或消除这种矛盾。

行政区划格局是国家空间（区域）治理的最基本格局。不可以没有行政区划，不可以随意突破行政区划；否则，会破坏稳定发展的社稷大局。善于利用行政区划所建构的政府权益体系，充分发挥中央和地方政府的积极性，激活地方政府的活力与管理作为，协调解决好区域发展问题，是当代政府区域治理艺术的创新。国家级主体功能区，是中央政府治辖范围内的政府管辖事务，如果这种主体功能区是跨越省界的，中央政府有责任协调好跨界地区相关政府的需求与利益冲突问题，治理好跨越省级行政界限的区域性开发问题，这是责任所在，而不是打破行政区域分割问题。省级主体功能区是省级政府的管辖事务，省级政府既要落实中央政府的区域治理政策，又要治理好辖区内的事务，尤其是跨市、县地区的重大环境与资源开发问题。高度关注大都市、中心城市的治理架构转型与规模扩张问题，是中央政府与省级政府需要共同关注的战略性命题，也是规范区域开发秩序的战略突破口。

随着国际化、现代化、工业化、城镇化进程的加快发展，跨越行政区划界线的问题日益增多。例如全球性的网络信息传播、经济扩张、恐怖活动、大气与水污染、传染性病毒或疾病、金融投机、毒品走私等就不受行政区划的区域性限制。在社会主义市场经济条件下，以行政区域为单元的发展与治理方式，也面临着一系列挑战。地方政府必须转变区域治理的思维方式，在关注辖区范围内的区域治理问题的同时，要学会面对和处理越来越频繁的跨界需求扩张与利益冲突问题。各级政府都要提高区际之间的合作与竞争的艺术，谋求在开放与一体化进程中共同受益。